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¿Cómo garantizar la libertad de expresión en tiempos de convergencia de medios?

| El 10, Jun 2018

Esta nota, originalmente escrita como capítulo de  la constitución local comentada, finalmente no se publicó allí pero quería compartirla por el esfuerzo que llevó completarla. Va la primera entrega, en la que se da cuenta de la regulación de los medios y cómo un esquema rígido motivó la relativa falta de competencia, algo que es común en Argentina en otros sectores.

 

Pluralidad como objetivo pero con medios difusos

En el artículo 47 de su Estatuto Organizativo, la Ciudad de Buenos Aires se atribuyó competencia “para que no sea interferida la pluralidad de emisores y medios de comunicación, sin exclusiones ni discriminación alguna1”.

La pluralidad tiene un carácter intrínsecamente valioso e instrumental. Lo intrínseco por permitir hablar a quien lo desee, con la sola limitación de los discursos injuriosos, xenófobos, discriminatorios o calumniosos sobre los que pesa la responsabilidad ulterior. La faz instrumental se relaciona con que es uno de los presupuestos de la democracia. Pero esta cláusula en sí no dice mucho sobre cómo alcanzar esos objetivos, si con intervención o con mayor libertad, lo que plantea un debate necesario.

Para que esto suceda, hay dos caminos: por un lado la no interferencia, la abstención del Estado en adoptar conductas que pongan en peligro la libre expresión. O bien, en ciertos casos, para alcanzar la pluralidad de voces de la sociedad, el Estado puede intervenir en la gestión de los servicios de radiodifusión y tele distribución estatales mediante un ente autárquico, que debe garantizar “la integración al mismo de representantes del Poder Legislativo, respetando la pluralidad política y la participación consultiva de entidades y personalidades de la cultura y la comunicación social, en la forma que la ley determine2”.

Esto quiere decir que, a priori, los servicios estatales deben garantizar y estimular la participación social. Sin embargo, como sucede la mayoría de las veces, se presentan varias dicotomías: la teoría versus la práctica, y la intervención del Estado vs desregulación, es sólo una de ellas.

La otra dicotomía tiene que ver con el federalismo: centralización versus descentralización. A modo de spoiler, se puede adelantar que la Ciudad prácticamente carece de competencias en materia de regulación de las telecomunicaciones y los medios de comunicación en general, por ser una materia federal. Sin embargo, en ciertos aspectos, tales como las inspecciones laborales y en materia tributaria, las competencias son locales. Y nada obsta que tenga políticas de fomento de la actividad de medios de comunicación, como actualmente ocurre con el denominado “Polo audiovisual” o transferencias hacia los medios de comunicación.

A nivel constitucional no veo obstáculos para que el Estado local fomente el pluralismo mediante subsidios o ayudas a medios en crecimiento. Para el paradigma liberal esto supone una política errónea, al subsidiar algo que la audiencia no elije. Para una postura que podría catalogarse como de izquierda, el Estado tiene un deber activo en fomentar la igualdad.

La situación actual de los medios de comunicación

Este debate se hizo visible con la implosión de distintos medios de comunicación a manos de empresarios que despojados de pauta oficial decidieron cerrarlos.

Hoy en día, hay distintos conglomerados de medios en situación económica financiera muy precaria, con sueldos atrasados y demás. A estos medios les va bien en audiencia, Indalo, Ámbito Financiero, Agencia DyN, Radio Rivadavia y demás, esta última con 100 empleados que están pendientes del tema.

El financiamiento de los medios ha ocurrido casi exclusivamente con publicidad oficial, explicaba O’Donnell en la radio. En otros casos, por empresas que tenían cercanía con el gobierno y “por razones que ellos sabrán” decidieron entrar en esos medios con otros fines y ajenos al resultado económico. Y con su caída explotan y se desfinancian, explicaba María O’Donnell.

Los medios más cercanos al gobierno son más dependientes de la pauta privada, y con unidades de negocios distintas (ej. Cablevisión). E incluso durante el kirchnerismo podían subsistir sin publicidad oficial (ej. Perfil).

Y al apagar la canilla ahora, durante esta gestión, produjo el derrumbe de varios medios ligados al kirchnerismo y a ese financiamiento. Esto genera falta de fuentes de trabajo y genera el problema de falta de diversidad, explicó María O’Donnell en una editorial en su programa de radio.

La publicidad oficial debe ser orientada al ciudadano, no es para el medio. E incluso sin el nombre del funcionario de turno. Para campañas de AUH es probable que convenga pactar en radios del conurbano bonaerense, donde está cerca la audiencia. Además, ahora están invirtiendo más en redes sociales, agregó la periodista citada.

Pero creo que el gobierno, ante una situación tan dramática, deberían pensar en formas de incentivar la existencia de medios. Pensar subsidios, publicaciones chicas que paguen un impuesto diferenciado. Sin que el Estado pierda mucha plata ni tampoco usar la publicidad oficial para lo que no es”, opinó O’Donnell.

Se ha aventurado que un modelo que ha de expandirse es el del periodista (o grupo) de periodistas con su blog en Internet. Con una estructura mucho más acotada y menores costos. Hoy en día proliferan las herramientas gratuitas o a un costo muy bajo para publicar información. La ventaja es la agilidad y relativa independencia. La desventaja es la falta de estructuras para investigar.

Libertad de prensa

Desde ya se ratifica que la garantía de “libre emisión del pensamiento sin censura previa, por cualquiera de los medios de difusión y comunicación social y el respeto a la ética y el secreto profesional de los periodistas”, algo innecesario porque ya está en la normativa federal. Por ejemplo, la libertad de expresión está contemplada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos3, y supone el derecho que poseen todas las personas a expresarse sin ser hostigados por sus opiniones.

Este derecho está a su vez ligado a la libertad de prensa, que es la garantía de transmitir información a través de los medios de comunicación social sin que el Estado pueda ejercer un control antes de la emisión.

Si bien por ahora las dos materias, medios de comunicación y telecomunicaciones, están diferenciadas pero tienden a converger. De hecho, esto plantea discusiones sobre la neutralidad en la red, titularidad de licencias de radiodifusión, generación conjunta de contenidos y demás.

Este texto intenta plantear una discusión sobre los desafíos de la información (y su circulación) libre, en tiempos en los que el mapa de medios cambia constantemente y la legislación en la materia va adaptándose (como puede) a esos cambios.

A vuelo de pájaro, la cuestión de competencia

Hay distintos fundamentos democráticos y epistémicos que avalan la libre expresión de ideas que de por sí debería conllevar a la pluralidad y a la diversidad de voces, valores que tiene como premisa la Ley de Medios federal. La normativa citada parte de la idea de defender la competencia en el mercado de medios, en caso de que el mercado sea concentrado4.

Pero entonces, uno de los requisitos para que haya pluralidad es que las leyes se apliquen en forma equitativa, sin privilegios ni persecuciones. Esta libertad ordenada, según la teoría, alentará la diversidad.

En los últimos tiempos, el mapa de medios no estuvo exento del debate general sobre el rol del Estado en la economía. La clave está puesta, una vez más, en cómo llegar a la pluralidad de voces: con mayor o menor intervención del mercado o el Estado.

Por su redacción, la norma parece referirse a una no interferencia, pero hasta el punto de que los actores privados no constituyan un monopolio, en una suerte de control preventivo o incluso posterior de las operaciones de concentración económica: “Promover y estimular la competencia y la inversión en el sector. Prevenir y desalentar las prácticas monopólicas, las conductas anticompetitivas, predatorias y/o de abuso de posición dominante en el marco de las funciones asignadas a este organismo u otros con competencia en la materia5”.

En este marco, vale preguntarse, ¿podría la Ciudad, a través de una cláusula así regular el mercado de medios de comunicación, o es competencia netamente federal? Este mismo interrogante puede predicarse respecto de la defensa de la competencia, en el caso específico del mercado de medios.

En general, cuando se invocó judicialmente esta cláusula del Estatuto Organizativo local se trataron temas de competencia federal (ej. acá) o temas de derecho de fondo pero no de derecho público local (acá). En general, mi conclusión es que la ciudad carece de competencias en temas de medios, salvo las generales de control laboral, de seguridad e higiene y en su caso de fomento a la producción cultural local.

En principio, la aplicación de las leyes de defensa de la competencia es material federal (artículo 42 de la Constitución Nacional). Sin embargo, como muchas cosas en Argentina, algo que parece tan claro no está exento de debate, como el que se planteó al regular en la provincia de Buenos Aires la instalación de “grandes superficies comerciales” (más conocidos como “supermercados” y megatiendas con el pretendido objetivo de proteger al mediano comerciante).

Sobre Internet, el artículo 4º de la ley 27078 de Argentina Digital deriva la cuestión hacia la jurisdicción federal y competencia contencioso-administrativa: “Las actividades reguladas por la presente estarán sujetas a la jurisdicción federal y cualquier incidencia que de modo directo o indirecto pudiera surgir o derivar de la aplicación de la presente será competencia del fuero Contencioso Administrativo Federal, con excepción de las relaciones de consumo6”.

La pregunta es hasta qué punto, por vía de la defensa de la competencia o de las relaciones de consumo (dos materias en principio ligadas), la Ciudad podría tener algún tipo de potestad. Esta cuestión no es novedosa: algunos servicios regulados por normativa nacional como los bancos y los seguros pretenden eximirse de la normativa local de defensa del consumidor, es una de las defensas que invocan cuando les imponen sanciones.

La materia de telecomunicaciones es eminentemente federal. Hace unos meses, la Corte Suprema de Justicia determinó que espiarle el Facebook, el correo electrónico y la lista de contactos del teléfono celular a la pareja es un delito federal7. De hecho, la citada ley de Argentina Digital distribuye la competencia en el modo siguiente: “Mecanismos de coordinación para el despliegue de redes de telecomunicaciones. Las autoridades nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, coordinarán las acciones necesarias para lograr el despliegue de las redes de telecomunicaciones utilizadas en los Servicios de TIC. La Autoridad de Aplicación invitará a las provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los municipios a suscribir los respectivos convenios de cooperación8”.

Ahora bien, como cualquier actividad, está sujeta a ciertas regulaciones locales en cuanto a la calidad de atención, deber de información, y standards de servicio que sin dudas los prestadores de medios deben cumplir.

El último gran debate sobre el tema se planteó con la publicidad de bebidas alcohólicas. La publicidad también está amparada por la libre expresión, pero una ley local9 reguló que para colocar un aviso el 80% debía incluir una advertencia con los efectos perjudiciales para la salud. Desde el sector plantearon que el vino es la bebida nacional y una ley federal promueve su consumo10. La cuestión sigue en disputa.


Esta nota se publica en tres secciones. En la segunda parte se tratarán más temas.


1 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, artículo 47. Buenos Aires, 1996.

2 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, artículo 47. Buenos Aires, 1996.

3 Organización de las Naciones Unidas. (1948). Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 19. Recuperada en Octubre, 2017, del sitio web: Portal de Recursos Educativos Abiertos (REA).

4 Ley N° 26522, Servicios de Comunicación Audiovisual. Buenos Aires, artículos 21, 34, y 45. 2009.

5 Ley N° 26522, Servicios de Comunicación Audiovisual. Buenos Aires, 2009.

6 Ley N° 27078, Argentina Digital, artículo 4. Buenos Aires, 2014.

7Centro de Información Judicial (Acceso 22 de septiembre de 2017). Disponible: http://www.cij.gov.ar/nota-27748

8 Ley N° 27.078, Argentina Digital, artículo 17. Buenos Aires, 2014.

9 Ley N°5.708, Publicidad y promoción de la venta de bebidas alcohólicas. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 2016.

10 Ley N° 26.870, Declaración del vino argentino como bebida nacional. Ciudad de Buenos Aires, 2013.

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